Publicado en Revista Hacer Empresa
Coautor: Leonardo Veiga
Este artículo analiza cómo una estructura inadecuada impacta negativamente en la eficacia y eficiencia de las organizaciones, y muestra -en particular cómo los efectos disfuncionales de los incentivos implícitos perjudican la gestión pública.
En una entrevista al ministro de Educación y Cultura, doctor Leonardo Guzmán[1], éste manifestó: “Si la pregunta es si creo que esta crisis es predominantemente económica, la respuesta es no. Mantengo que la crisis es moral, cultural y educacional, y que estalló mucho antes que lo económico. Tan es así que podríamos decir, sin exageración, que primero vivimos una decadencia y ahora vivimos una crisis. Y que esa decadencia se produjo, en rigor, cuando pasamos de la etapa en que creíamos firmemente que valía la pena jugar mucho y aun todo por valores, a la época en la cual se está esperando el destino de la marcha del Producto Bruto Interno (PBI), o del buen o mal éxito de la aventura económico-financiera de Argentina, o de las tentativas que pueden hacer los sucesivos gobiernos democráticos del Brasil”.
La afirmación del ministro resulta particularmente interesante en tanto establece la tesis del factor cultural como una variable potencialmente fundamental en la evolución y destino de nuestra sociedad, y – en el marco de esta óptica- la crisis económica que vive el país no es un fenómeno autocontenido sino el síntoma de un mal mayor.
Como contraposición a la tesis cultural existe lo que se podría llamar la tesis economicista clásica, para la cual la búsqueda del interés personal es el pilar básico sobre el cual construye todo su andamiaje. Los aspectos culturales son considerados, en el mejor de los casos, variables exógenas, y en la mayoría de ellos, epifenómenos.
¿La aplicación de una u otra tesis tiene consecuencias prácticas? Sí. La tesis economicista sostiene que los problemas económicos se deben resolver por medio de medidas económicas y regulatorias. Bajo la luz de la tesis cultural un problema económico puede ser el síntoma de un problema mucho mayor, que excede ese ámbito y exige medidas de otra índole o adoptadas bajo otras modalidades. Ambas tesis presentan sus discrepancias máximas en el momento de definir prescripciones en materia de ordenamiento de la sociedad y, en particular, en lo que refiere a la actividad empresarial y al funcionamiento del gobierno.
En este artículo se analizarán las aparentes contradicciones de ambas tesis con ocasión del diseño y manejo de organizaciones económicas eficientes. El enfoque adoptado parte del estudio de la interacción que se produce entre las personas y los sistemas de organización económica que se adoptan, cómo esta interacción afecta las escalas de valores y el comportamiento de las personas, y cómo ello retroalimenta permanentes ajustes en las formas de ordenamiento social, para bien o para mal.
Para ello se partirá del análisis de la teoría del costo de transacción y de las críticas que ésta recibió, para luego procurar incorporar nuevos aportes. En particular, se evaluará cómo el uso de instrumentos de control inadecuados impacta negativamente en el nivel de eficacia y eficiencia de la gestión pública.
La Teoría del Costo de Transacción
El autor de la Teoría del Costo de Transacción es Oliver Williamson. Williamson parte del concepto de “oportunismo”, el cual se define como la búsqueda del interés personal sin consideración hacia las reglas establecidas o los compromisos asumidos. El comportamiento oportunista nada tiene que ver con el comportamiento regido por el interés propio racional al que hacía referencia Adam Smith[2], en donde la búsqueda del beneficio para uno mismo se supedita al respeto de la dignidad de las personas implicadas en el proceso, con un comportamiento íntegro[3].
Ahora bien, ¿qué factores determinan la manifestación del oportunismo? Williamson sostiene que el comportamiento oportunista es estimulado por los beneficios que puedan obtenerse de tal comportamiento, lo que se encuentra en función de las características de la transacción en cuestión (ver gráfico 1). Por otro lado, ese modo de ser oportunista es influenciado negativamente por los costos de dicho comportamiento, que se manifiestan en eventuales sanciones. Estas sanciones son el gran atractivo de las organizaciones con relación al mercado llegado el momento de la represión de los comportamientos oportunistas, y están asociadas a la existencia de sistemas jerárquicos de gobierno.
En el marco planteado por Williamson, el análisis procedente es estrictamente racional; esto es, la definición de los sistemas jerárquicos de gobierno y, en particular, la de los sistemas de control e incentivos que pueden establecerse a partir del marco teórico que ofrece la Teoría de la Agencia.
La Teoría de la Agencia se enfoca en las relaciones de agencia, lo que significa contratos entre un interesado que emplea a un agente eventualmente con intereses diferentes- para realizar una tarea por cuenta del primero.
Se observará ahora cómo -ya desde este marco- se dispone de una herramienta útil para comprender manifestaciones de la realidad nacional que se consideran indeseables, y que pueden ser erróneamente interpretadas como una mera manifestación de decadencia moral cuando en realidad son la consecuencia de un diseño organizacional erróneo.
En organizaciones de todo tipo es común que las personas que tienen la potestad de tomar ciertas decisiones no sean las mismas que sufren o se benefician de las consecuencias que de ellas se derivan. Es el caso del gerente o director profesional que actúa bajo un mandato de llevar a cabo ciertas acciones, con un grado de autonomía que suele variar mucho de acuerdo a la organización. Este gerente, aunque su remuneración esté vinculada de alguna forma a los resultados obtenidos, nunca lo estará al cien por cien. Ningún gerente recibe un bono equivalente al 100% de los beneficios generados.
Este gerente se encuentra en reiteradas ocasiones –en realidad es lo que debe enfrentar cada jornada- ante la necesidad de optar entre dos o más alternativas. Su deber es elegir la opción que a priori favorezca el logro de resultados en línea con los objetivos que sus mandantes le indicaron. El problema obvio surge cuando el mandatario se encuentra en la disyuntiva de optar por este camino o por otro, que promete peores resultados para la organización, pero mejores para su situación personal.
Esta situación no es otra que la que genera todos los problemas de delegación en empresas, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), gobiernos o clubes deportivos. La necesidad de que coincida el interés personal con el interés corporativo ha sido y seguirá siendo un gran problema de compleja solución. Para definirlo de una forma sencilla, cada vez que los derechos de decisión están en manos de personas que no se benefician de los beneficios residuales[4] de su uso, se está ante lo que se conoce como el “problema de agencia”. El problema es tal que su existencia genera diversos tipos de costos para la organización y casi cualquier solución que se encuentre logrará disminuirlos, pero no hacerlos desaparecer.
Problemas de agencia: un caso particularmente complejo
Todo problema de agencia, en definitiva, todo problema generado en la delegación de derechos de decisión presenta inconvenientes al titular de los beneficios residuales; ya sea éste el dueño de una empresa o el ciudadano que con su voto “contrata” a un empleado, un jerarca de la administración pública, para que cumpla con su deber como servidor público.
En algunos casos, este problema se vuelve un gran dolor de cabeza pues las circunstancias presentes dificultan muchísimo cualquier instancia de control que brinde un mínimo de certezas al interesado. Uno de estos casos es el que interesa para los fines de este artículo. A continuación, se realizará una breve descripción de sus elementos a la vez que, desde ya, se dejará claro que, en adelante, todo lo que se haga estará referido a este caso en particular.
Por ejemplo, un interesado -el señor AA- contrata a un agente -el señor BB- con el fin de que lleve a cabo un trabajo concreto. Esta tarea conlleva la necesidad de que el señor BB elija entre diversas alternativas, es decir, que tome decisiones. Éstas presentan algunas características: no son decisiones estrictamente técnicas, sino que tienen un carácter prudencial, sus consecuencias no son de efecto inmediato -es necesario esperar un cierto tiempo para que se vean sus resultados-, y, por último, estos mismos resultados que interesa obtener no son fácilmente cuantificables.
Respecto al dilema del señor AA, su preocupación reside en minimizar las probabilidades de que el señor BB, mediante el uso de los derechos de decisión que el propio señor AA le concedió, opte por alternativas que no son las que el señor AA hubiera elegido si hubiera podido optar.
Una opción que tiene el señor AA es definir las acciones o el proceso[5] que el señor BB ha de llevar a cabo. Si se tratase de pintar una valla en una fábrica o ingresar documentos en una oficina pública, el señor AA podría establecer los pasos para su realización y luego observar si estas acciones efectivamente se llevan a cabo. Pero esta alternativa no es viable porque se definió que el señor BB debe optar por alternativas no técnicas sino de carácter prudencial. Si la opción del señor BB radica en ingresar el documento en su computadora en forma inmediata, o ingresarlo el día que se le ocurra, claramente se está ante una decisión de carácter técnico y no de tipo prudencial. Por tal motivo, para este problema complejo los controles por acciones o procesos no constituyen una opción útil.
El señor AA podría intentar también con lo que se conoce como control por resultados[6]. En estos controles lo que se busca es concentrar la atención en la obtención de ciertos resultados que aseguren que lo que se busca se logra. Se trata de situaciones en las cuales no importa demasiado -a los señores AA- la forma o el método, sino que los objetivos se alcancen.
Esta no es la situación a estudio ya que se definió que los resultados buscados son de efecto no inmediato; por lo tanto, no se cumple una de las condiciones básicas para el control por resultados: que éstos no se manifiesten demasiado lejos de la acción que los causa porque, en tal caso, las eventuales acciones correctivas no tendrán ninguna posibilidad de cambiar nada. Por ejemplo, el programa de la National Aeronautics Space Administration (NASA) para colocar una nave tripulada en la Luna, no podría ser controlado por resultados ya que, si el proceso se deja de lado y la atención sólo se concentra en el resultado, la eventual destrucción del Apolo XI -por estrellarse contra algún meteorito que pase por su órbita sólo indicaría un fracaso, pero no una capacidad de respuesta.
Una tercera opción de la que dispone el señor AA, reside en recurrir al control cultural o por personas[7]. En este caso, el esfuerzo del señor AA constaría en asegurarse lo más posible de que el señor BB quiera, sepa y pueda llevar a cabo la tarea. Por saber se entiende estar correctamente informado del alcance de lo que se espera de él, por poder, que presente las condiciones técnicas y los recursos suficientes para realizar el trabajo, y por querer, que demuestre ganas de hacer lo que se le demanda. Si el señor AA encuentra a esta persona, entonces habrá logrado hallar una táctica de control que le permitirá delegar en el señor BB y, por lo tanto, es viable que las decisiones del señor BB estén alineadas con lo que el señor AA considera como interés prioritario.
Las posibilidades de ejercer un control por acciones o por resultados no son viables[8] cuando las tareas a ser delegadas están definidas por:
- acciones no programables (no se puede definir a priori una secuencia de pasos para llevarlas a cabo);
- efectos de las acciones no inmediatos a la acción;
- producción agregada (los resultados que se obtienen dependen de las acciones de diversos empleados o unidades, o incluso de organizaciones enteras);
- resultados no cuantificables (los principales resultados buscados no pueden ser cuantificados o medidos en forma directa; se incluye el caso de las tareas con alto contenido de innovación).
La única posibilidad cierta, desde el punto de vista de ejercer la función de gobierno –esto es, asegurar que lo que se debe hacer efectivamente se haga- pasa por el control por personas o el control cultural. Aquí es necesario tener presente que, en ciertas circunstancias, la posibilidad de utilizar alguno de estos tipos de controles no resulta viable. Esto sucede debido a alguna de las siguientes razones:
- No se cumplen los requisitos para alguno de estos tipos de control:
– Las personas que deben asumir el papel de agentes no cumplen con algunos de los tres requisitos: saber, poder o querer. Por ejemplo, los funcionarios del cuerpo diplomático no están capacitados, no tienen las habilidades básicas para actuar como agentes comerciales.
– Además de no cumplir con alguno de los tres requisitos, la observabilidad mutua entre los agentes es suficientemente baja como para que no exista control entre pares. Los proyectos de investigación llevados a cabo con dineros públicos no son expuestos a una comunidad científica suficientemente grande en número como para que se del control entre pares.
- Los costos del fracaso o del error no son soportables y por lo tanto no es viable confiar en una táctica diferente al control por acciones:
– Del fallo en la acción a ser implementada se desprende un daño para la vida humana o un daño ecológico de tal magnitud que es imposible asumir su costo. Un ejemplo son los fallos en los controles del Ministerio de Salud Pública (MSP) en la supervisión de laboratorios externos.
– En términos financieros, un error puede llevar a la quiebra del sistema. Por ejemplo, los fallos del Banco Central del Uruguay (BCU) al no actuar de acuerdo a los procedimientos y dejar librado al criterio político decisiones de inmenso impacto en la vida nacional.
- La institución pública o privada no acepta, debido a su configuración institucional, este tipo de control. La institución no acepta, a priori, el costo del error:
– La sociedad castiga duramente, incluso con el escarnio público, a aquel jerarca que genera un ambiente de confianza en su unidad pero que es engañado por algún subordinado como consecuencia lógica de implantar ese clima de trabajo.
– La normativa vigente impide cualquier apartamiento de los procedimientos establecidos, incluso en cuestiones de valor secundario.
¿Cuál es el problema de usar una táctica de control equivocada? ¿Cuáles son las consecuencias de tal error? Podría pensarse que sencillamente se produce un fracaso en la no obtención de los resultados deseados y se habilita una instancia para replantear la forma en que se habrá de trabajar en el futuro. Aunque esto implica un gasto, el costo del fracaso en lograr la meta al menos significaría algo positivo: se habría producido un aprendizaje, se sabría de qué forma las cosas no deben realizarse. La peor consecuencia de equivocar la forma en que se controla, es cuando se genera en la persona vigilada un tipo de comportamiento que refuerza los efectos no deseados.
En la función pública esto es nefasto y conlleva una depreciación “cultural” del funcionario público medio, tanto en la calidad de su motivación como en sus capacidades operativas o profesionales. En síntesis, y en línea con las ideas del ministro Guzmán, el empleado es cada vez menos servidor público y menos idóneo en su trabajo. A continuación, se intentará explicar como sucede esta secuencia tan lamentable.
Predisposición y comportamiento
Tal como destaca Ghoshal & Moran[9], Williamson utiliza el término oportunismo tanto para referirse a la predisposición o inclinación de una persona a comportarse en forma oportunista, como al comportamiento oportunista efectivamente dicho. Sin embargo, de trabajos tales como los de Olson & Zana[10] y Ajsen & Fishbien[11], surge claramente que actitud y comportamiento son dos fenómenos que, si bien se articuló se denominará a la actitud: “propensión oportunista”, y al comportamiento: “comportamiento oportunista”. Sobre estas bases, estos autores desarrollan el modelo original de Williamson (ver gráfico 2).
En esta ampliación del modelo queda en evidencia algo que en el de Williamson estaba implícito: la propensión oportunista es un tercer factor que influye positivamente (de ahí el signo de + en la relación ‘g’) en el comportamiento oportunista. A su vez, Ajzen y Fisbein[12] sostienen que un sentimiento positivo hacia la entidad reducirá la propensión oportunista (d-), pero que esa percepción se verá atenuada y eventualmente anulada (c-) como consecuencia de la aplicación de los mecanismos jerárquicos de gobierno empleados para el control dentro de la organización. Por otra parte, si existe alguna incongruencia entre la predisposición oportunista y el comportamiento oportunista, y éste se concretó en: a) un contexto de compromiso, b) libertad de elección y c) de él derivaron consecuencias; entonces esta incongruencia tendrá como resultado una modificación de la predisposición oportunista de forma de atenuar dicho absurdo o disonancia.
En el marco de este modelo, el efecto teórico sobre los comportamientos oportunistas de la aplicación de los sistemas de control, no es evidente. Si bien esos controles aumentan el costo de tal comportamiento, para quien lo practica, lo que es un factor disuasivo también provoca un sentimiento negativo hacia la entidad que aplica los controles; esto redunda en un aumento de la propensión oportunista de los sujetos y ésta a su vez estimula ese tipo de comportamiento.
En función de este proceso, Ghoshal & Moran[13] afirman que se enfrenta así una profecía autocontenida: la aplicación de mecanismos de control racional genera cambios de actitud y de comportamiento que tornan necesarios nuevos controles, retroalimentándose así el círculo. De acuerdo a Strickland[14] la aplicación de controles racionales (supervisión, monitoreo y ejercicio de la autoridad) lleva a los supervisores a desarrollar una actitud de falta de confianza en los subordinados y en la percepción de una necesidad creciente de más control. A su vez, los controlados sienten que no se confía en ellos y que no son dignos de confianza. Su autonomía es cuestionada y su motivación intrínseca disminuye. Todo esto deriva en un deterioro de la autopercepción del subordinado. El resultado es un aumento de la propensión oportunista de los subordinados.
Esta crítica al modelo original suministra nuevos instrumentos que enriquecen la capacidad de comprensión del origen de las disfuncionalidades que a diario se detectan en las organizaciones. A continuación, se analizará cómo las críticas de Ajzen & Fisbein, incorporadas por Ghoshal & Moran, permiten ese mayor discernimiento.
En las organizaciones públicas, los sistemas de control aplicados se encuadran normalmente dentro de los sistemas de control basados en la observabilidad de las acciones realizadas por los funcionarios –los agentes, en términos de la Teoría de la Agencia- o los resultados obtenidos por dichas acciones (en mucha menor medida que el sistema de control anterior).
Las actividades que se realizan en el ámbito de la administración pública pueden ser clasificadas en dos grandes grupos: programables y no programables. Por actividades programables se entiende aquellas que pueden ser descompuestas en un conjunto limitado de tareas elementales, y donde los eventuales cambios en las circunstancias relevantes llevan a cambios en las actividades que se encuentran circunscriptos a un rango limitado y taxativo de opciones de acción. Las actividades no programables son todas las demás. Como consecuencia del aumento de la complejidad de los problemas a abordar, las tareas no programables pasan a tener más importancia. En tanto, el progreso tecnológico llevó a que las tareas programables pierdan peso progresivamente dentro del conjunto de las actividades públicas. Ese proceso es descrito en el gráfico 3, punto A.
A efectos del control de dichas actividades, se asumirá que puede aplicarse -en principio- uno u otro sistema de control, a criterio del interesado (que en este caso es el jerarca público a cargo). El control por acciones exige saber de antemano qué tareas elementales deben efectuarse en el marco de cada actividad, en tanto el control precisamente consiste en la comparación del comportamiento observado con el esperado. El problema es que, ante actividades no programables, no es posible saber qué tareas serán requeridas porque éstas dependerán de las circunstancias y el agente deberá elegir el comportamiento óptimo dentro de una gama de opciones que puede ser infinita. Si el jerarca no renuncia a emplear el control por acciones, entonces deberá reducir esa serie de opciones a un conjunto restringido para luego identificar las tareas involucradas en cada uno de los comportamientos aprobados.
Esto tiene dos efectos. Por un lado, en la inmensa mayoría de los casos los comportamientos que llevará adelante el agente disciplinado serán sub-óptimos debido a que las circunstancias concretas que se le presenten rara vez serán exactamente las previstas en el comportamiento admitido. Por otra parte, existe el costo de identificar las acciones involucradas en cada hipótesis admitida, la fijación de estándares para cada una de ellas, y los costos de supervisión sobre escenarios contingentes. Todo esto llevará a que el costo de control por acciones aumente hasta llegar al límite definido por la restricción de recursos que el organismo en cuestión pueda afectar a esta tarea.
Luego de ese punto se presentan las siguientes opciones: se renuncia al control, se abandona la realización de dicha tarea o se transfiere su realización al sector privado. El efecto provoca el cambio de estructura de actividades sobre el control por acciones, se ilustra en el gráfico 3, punto B.
Si se adopta el control por resultados, la inspección resulta inicialmente menor porque el sistema da libertad al agente en materia de comportamientos específicos; siempre y cuando estos sean congruentes con el logro de los objetivos definidos. El problema aquí radica en que, por un lado, el aumento de la complejidad de las tareas torna más difícil atribuir un resultado específico a un agente específico, porque su comportamiento pasa a ser un aporte al logro de objetivos que exigen la concurrencia de esfuerzos de múltiples agentes, muchas veces pertenecientes a organismos diferentes. Por otra parte, el sistema de control por resultados exige resultados cuantificables y obtenibles en el período definido de control. Asimismo, se presentan obstáculos insalvables.
Muchos objetivos, por su carácter complejo, cuentan con la particularidad de contener múltiples atributos, cuya cuantificación y ponderación puede traducirse en un ejercicio de artificialidad total. Esa cuantificación artificiosa de los objetivos pasa a ser la guía para el actuar de los agentes, razón por la cual el comportamiento también aquí es sub-óptimo. Una vez más el proceso es de aumento progresivo de los costos, con similar desenlace.
Hasta aquí el análisis es plenamente consistente con los enfoques originales de la Teoría del Costo de Transacción y Teoría de la Agencia. El aporte de Ajzen & Fisdbein es que los sistemas de control aceleran la causa y promueven un aumento de la propensión oportunista, con todo el proceso de retroalimentación ya visto. El aumento de la propensión oportunista no sólo se da por el sistema de control en sí, sino también por el carácter disfuncional de esa vigilancia y su efecto sobre los funcionarios. Aquí no solamente los sistemas de control predisponen negativamente al funcionario -que ve afectada su autonomía y autoestima- sino que éste percibe además que el acatamiento de los controles no tiene por resultado un bien mayor para la institución, porque éstos inducen un comportamiento disfuncional.
Este análisis podrá resultar teórico para alguno de los lectores ajenos a la realidad. Por ello se observarán algunas evidencias concretas de áreas donde se llegó al punto en que el control por resultados no es posible o reviste un nivel de complejidad que se subestima o ignora.
A partir de la creación del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE) -según el artículo 703 de la Ley nº 16.736, del 5 de enero de 1996- se inició un proceso que, entre otros objetivos, busca implementar un sistema de control por resultados en toda la administración central. El modelo implantado fija centros de actividad, metas (propósitos de mejora), identifica actividades sustantivas y define indicadores para la medición del logro de los resultados esperados. Quien desee, puede acceder a toda la información a través de la página en Internet del CEPRE (www.cepre.opp.gub.uy), y consultar los diversos incisos y unidades ejecutoras para constatar que las asesorías, al mismo tiempo que concentran una parte abrumadora de las actividades sustantivas que se desarrollan, carecen en casi todos los casos de metas o indicadores de gestión fijados; esto es, carecen de resultados objetivos y cuantificables. Esto no es fruto de la omisión, sino de la inaplicabilidad del modelo al caso, siendo un reconocimiento tácito de que los aspectos más importantes de la gestión pública carecen de sistemas de control institucionalizado.
A continuación, se analizarán los indicadores de gestión en aquellas áreas en las que sí pudieron ser fijados. Por ejemplo, el caso de la división Fiscalización de la Dirección General Impositiva, cuyas actividades sustantivas se centran en:
- Elaborar las resoluciones, dictámenes e informes en materia de fiscalización.
- Planificar y evaluar las actividades relacionadas con la recaudación de tributos.
- Dirigir, coordinar ejecutar, supervisar, controlar y evaluar las actividades relacionadas con la realización de auditorías a los contribuyentes.
Meta que se fijó esta división para el período 2000- 2004:
“Aumentar la productividad de la fiscalización realizando un mínimo de 34 actuaciones por año por inspector, y superando el 80% de las actuaciones planificadas”.
Indicadores empleados para medir el logro de los objetivos:
|
Eficacia = |
Actuaciones realizadas |
|
Actuaciones planificadas |
|
|
Eficiencia = |
Cantidad de inspecciones |
|
Inspectores |
Si se observa con detenimiento se percibirá que ni la meta fijada (léase el objetivo) ni los indicadores elaborados para la medición del logro de esa meta, guardan relación alguna con la recaudación. A los efectos de las metas fijadas, los atributos a fiscalizar son tan indiferentes como: tamaño, antecedentes contributivos, potencialidad en términos de monto de tributos que puede estar evadiendo, y complejidad de las actuaciones inspectivas requeridas, entre otros. Si los funcionarios fuesen a regirse estrictamente por las orientaciones de este sistema, deberían concentrarse en empresas de fiscalización simple (donde el riesgo de detección es alto y por lo tanto la evasión es baja), con buenos antecedentes contributivos (para tener buenas probabilidades de no detectar irregularidades que enlentezcan las actuaciones), con revisiones superficiales (a efectos de no afectar demasiado tiempo).
Todo esto asegura que muy probablemente la cantidad de evasores y el monto de los tributos evadidos que se detectarían serían muy bajos, y los candidatos a ser fiscalizados serían precisamente las empresas que menos lo justifican. También aquí se puede verificar que el sistema de control no sólo agrava la propensión oportunista por las razones expuestas por Ajzen & Fisbein, sino que el mero hecho de procurar maximizar el logro del objetivo definido es, en sí mismo, un comportamiento oportunista.
Los ejemplos que ilustran las derivaciones oportunistas de los sistemas de control no sólo pueden encontrarse en el sector público. En una entrevista efectuada recientemente a Carlos Bartol[15], ex gerente general de Fleischmann Uruguaya (1984-1997) y actual integrante de la consultora Equipo de Gestión Empresarial, se le preguntó sobre la política de muchas empresas multinacionales que designan extranjeros para gerenciar sus filiales en Uruguay. Bartol respondió: “Los gerentes provenientes del exterior normalmente llegan sin experiencia en el desempeño de cargos de máxima responsabilidad. La mayoría de las veces esas personas no pueden evaluar adecuadamente la capacidad de su equipo, la tradición de la filial local, lo que sus marcas significan para el mercado, etc. Sencillamente porque no conocen la realidad del país ni de la propia filial que se les ha asignado. Por lo general, van a ejercer sus funciones durante un tiempo relativamente corto y, en muchos casos, lo que más les interesa es recortar el presupuesto anual sin atender a los efectos negativos que esa medida puede causar en el mediano plazo. Ocurre que los resultados inmediatos se verán como un éxito en headquarters, lo que seguramente les representará un escalón para su próximo paso en un cargo similar en países más grandes”.
Esquizofrenia en la gestión estatal
La esquizofrenia es una enfermedad terrible con múltiples manifestaciones, pero en todos los casos implica un cierto desdoblamiento de la personalidad, una especie de incongruencia en la conducta. Eso mismo es lo que aqueja a la gestión del Estado uruguayo. Por un lado, se exige que el funcionario público sea un “servidor” público dispuesto a dar la vida por la patria, una persona inspirada en los más altos ideales cuya motivación principal es el cumplimiento fiel de sus deberes para con sus conciudadanos.
Estas máximas no son un invento, sus raíces pueden hallarse en preceptos constitucionales al tiempo que se plasman en documentos tan recientes como el decreto del 23 de enero de 2003, que regula las normas éticas de la función pública. Sin embargo, el sistema de contralor -la táctica de control más utilizada en las dependencias públicas- casi exclusivamente es del tipo de Acciones o Procesos. Se manifiestan en algunas de las cuatro “R”: Responsabilizar, Redundancia, Revisión y Restricción. Lo importante es establecer procedimientos que garanticen comportamientos mínimos. Que nadie se lleve un lápiz, que nadie deje de cumplir un paso del proceso escrito. Se trata de controles que apuntan a evitar lo que no tiene que suceder, a evitar que se haga lo que no se debe hacer.
En definitiva, controles que forman una defensa compacta contra el comportamiento oportunista del funcionario… ¿Pero no se dijo antes que ese funcionario, para realizar bien su cometido, debía estar inspirado en los más nobles ideales? ¿Y cómo se va a sentir si ve que todo está preparado para tratarlo como un delincuente en potencia?
La respuesta que seguramente daría la burocracia sería la misma que dio Williamson hace 35 años: sabemos que no todos se comportarán en forma oportunista, pero alcanza con que algunos estén dispuestos a actuar así para que nos tengamos que proteger de todos, al no saber distinguir los unos de los otros. De este modo se vuelve al principio, a las palabras del ministro Guzmán: este deterioro comenzó hace mucho tiempo, es cultural y, en gran parte, es una profecía autocontenida.
Conclusiones
El lector fiel y tesonero que llegó hasta aquí merece algo más que un diagnóstico algo gris y poco esperanzador. La ineficacia del sector público nacional no pasa solamente por errores en su estructura, por ser grande o pesado. El problema principal, la causa “cultural” que lo destruyó reside en asumir que las personas que en él trabajan actuarán en forma oportunista cada vez que puedan. Reside en el olvido de algunos principios básicos que deben regir la conducta solicitada a un “servidor público”. Se sabe que siempre habrá funcionarios corruptos y oportunistas, pero ello no es patrimonio exclusivo de la administración pública.
Si el problema está mal definido, no es posible dar soluciones correctas al mismo. Existen circunstancias en que un problema está mal identificado por vías muy sutiles. Si se determina adecuadamente un problema, pero luego se agregan restricciones en cuanto a los medios que se consideran legítimos para su solución -que son incompatibles con la naturaleza del problema-, es como si se dijera: “asuma que no existen aquellos componentes del problema sobre los cuales no dispondrá de herramientas para actuar”. Esa es una manera indirecta de definir mal el asunto. El problema es generar un Estado fuerte, eficiente y al servicio de la sociedad. Si las herramientas disponibles para resolver esto pasan por sistemas de control inapropiados, ello degenerará en mecanismos orientados al cumplimiento mínimo, al acatamiento estricto de normas inapropiadas y actitudes similares; y como consecuencia de ello, el sistema de control usado en la administración pública y en gran parte de los intentos de modernizar o reestructurar la misma generarán y potenciarán la corrupción[16].
Se debe partir del concepto -verificable en la realidad cotidiana de quien conozca la cosa pública- que la base constitutiva del Estado es el servidor público, no el funcionario público. El servidor público orienta su accionar en la búsqueda del bien común, que es el objetivo último del Estado; lo que exige pautas de comportamiento ético referenciales.
El servicio público debe ser controlado esencialmente en función de los principios que deben regir su accionar. Sobre estos presupuestos los mecanismos de control son -paradójicamente- distintos, pero no por ello menos exigentes. La transparencia pasa a ser un requisito básico, esto es, la disponibilidad de la información de lo que el sector público hace y por qué.
El destinatario fundamental deja de ser un acumulado de oficinas fosilizadas orientadas al control de lo accesorio sino la comunidad en su conjunto, la cual debe recuperar aquella tradición que el ministro de Educación y Cultura añora: de ciudadanos que asumían su cuota parte de responsabilidad en el manejo informado de la cosa pública, y que creían que la transformación de un país en una comunidad era un derecho y una obligación colectiva indelegable y cotidiana.
[1] Semanario Búsqueda, jueves 26 de enero de 2000, pp. 4 y 5.
[2] SMITH, Adam. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. Editorial The Modern Library.
[3] Para esta definición de la “mano invisible” los autores de este artículo se inspiraron en la disertación de Rafael Termes en sesión ordinaria de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, del 5 de noviembre de 2002.
[4] Beneficio generado por un activo o negocio que resta tras haber satisfecho todas las obligaciones fijas. Economía, Organización y Gestión de Empresa, Milgrom & Roberts, 1993, p. 716.
[5] Control por acciones, ver Merchant, Modern Management Control Systems.
[6] Control por resultados, ver Merchant, Modern Management Control Systems.
[7] Control cultural y por personas, ver Merchant, Modern Management Control Systems.
[8] Expresarlo de esta forma es equivalente a decir que, en lenguaje de Agencia, las opciones de supervisión o de incentivos no son viables.
[9] GHOSHAL & MORAN, Bad for practice: A critique of the Transaction Cost Theory.
[10] OLSON, J. M. & ZANA, M. P. 1993. Attitudes and attitude change. Annual Review of Psychology.
[11] AJZEN, I., & FISHBIEN, M. 1997. Attitude-behavior relations: A theoretical analysis and review of empirical research. Psychological Bulletin.
[12] Ibídem.
[13] Ibídem 10.
[14] STRICKLAND, L. H. 1958. Surveillance and Trust. Journal of Personality.
[15] Comprometerse con el país y su gente. El País. Economía y Mercado. Lunes 3 de marzo de 2003.
[16] Por corrupción no se entiende solamente robar o favorecer a un agente privado en forma indebida. No cumplir con la tarea, faltar sin motivo, no alcanzar el fin del trabajo aunque se cumpla en la manera y muchas otras conductas no deseadas, son también ejemplos de corrupción.
Herodotus 
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