Las políticas productivas y la reactivación

Publicado en Revista Hacer Empresa

Coautor: Adrián Edelman, Leonardo Veiga

1 . INTRODUCCIÓN

En el contexto de la grave situación económica que está viviendo el país parece emerger claramente un consenso entre diferentes fuerzas respecto de la necesidad de adoptar medidas de reactivación.

Sin embargo, el acuerdo no alcanza a la definición de propuestas concretas, y mucho menos a la selección de los caminos y a la asignación de responsabilidades para conducir la tan mentada reactivación.  Las divergencias son manifiestas entre sectores políticos, gremiales empresariales, sindicatos y también analistas de la realidad socioeconómica, y naturalmente dentro de cada grupo tampoco hay acuerdos. 

El artículo que se propone a continuación introduce un nuevo marco de reflexión para que las fuerzas políticas, empresariales y sociales que crean necesario asumir esta responsabilidad comprendan mejor las características y los efectos de diferentes formas de políticas que pueden conducir a la reactivación.  Los autores confían en que estos nuevos elementos posibiliten el establecimiento de ámbitos de trabajo estables que trasciendan las circunstancias y las personas.

Un análisis completo no puede ignorar que la recuperación económica de un país depende al mismo tiempo de la calidad del esfuerzo individual de los actores económicos generadores de riqueza (las empresas), y de las condiciones que se ofrecen colectivamente a todos ellos.[1]  Sin embargo en este artículo dejaremos de lado el desarrollo de habilidades de management al que pueden aspirar los directivos de las empresas, y nos centraremos en un asunto que tiene como punto de partida uno de los temas que ha ganado notoriedad pública en los últimos tiempos: el rol del Estado en la definición de políticas y regulaciones para la reactivación.[2] 

Uno de los principios subyacentes en el método científico para la toma de decisiones[3] es que la propia definición del problema influye en el acierto o error de las soluciones.  Y la experiencia indica que el carácter innovador de las soluciones no puede superar la creatividad puesta al servicio de la definición del problema.

Por lo tanto, comenzamos este análisis cuestionando ambos sujetos en la frase anterior:  en lugar del Estado, hablemos de agentes con capacidad para modificar las condiciones en las que las empresas están inmersas colectivamente, y en lugar de políticas y regulaciones, palabras que ya cargan intensas connotaciones, hablemos de modalidades de intervención.

El marco de reflexión al que se hacía referencia inicialmente consiste en un enfoque que creemos novedoso para entender las diferentes modalidades de intervención, sus ventajas y sus limitaciones, así como una breve discusión sobre la conveniencia del liderazgo por parte de distintos  agentes.

2. LAS PREMISAS DOMINANTES DEL DEBATE ACTUAL

Dado que el punto de partida será el debate público al que asistimos en estos tiempos sobre el rol del Estado en la definición de políticas y regulaciones para la reactivación, reflexionemos brevemente sobre algunas de las premisas sobre las cuales se sostienen gran parte de los argumentos y de las propuestas que suelen ser esgrimidas por distintas personas y entidades.

El sobredimensionamiento del componente económico

No se pretende subestimar la importancia de un marco económico coherente y estable. Hoy más que nunca, un manejo firme y claro de las variables macroeconómicas es requisito indispensable para superar la crisis. Pero las políticas macroeconómicas son un requisito necesario, mas no suficiente.

Procurar levantar todos los obstáculos que enfrenta el país por medio de un enfoque macro es como podar un rosal con un hacha, con el agravante que el rosal no goza de buena salud.[4]

La sobrevaloración del papel redistributivo del Estado

En la lógica de la redistribución de la riqueza como rol predominante para las acciones del Estado, los sectores productivos priorizan reivindicaciones que implican transferencias de recursos entre los distintos componentes de la sociedad.

Como este enfoque es en el corto plazo y hasta tanto no se “agrande la torta”, un juego de suma cero (o sea que lo que reciba cualquier sector o grupo es a costa de otro que deja de recibirlo), la consecuencia inevitable es la aparición de tensiones dentro de la sociedad.

La simplificación excesiva de los factores explicativos del desarrollo

Los debates giran esencialmente sobre la mayor o menor importancia que se asigna a los equilibrios macroeconómicos para superar esta fase recesiva, así como la necesidad o no de brindar beneficios económicos a determinados sectores. Ambos asuntos convergen en un problema común: dónde obtener los fondos que permitan satisfacer esas exigencias, en el supuesto de que se consideren válidas.

Cualquiera de las polémicas está plenamente justificado. Ingenuo sería desconocer que ambas son el leit motiv de los debates que regularmente se plantean en todos los países del mundo. El problema fundamental es que, sin introducir otros componentes adicionales en el análisis, el proceso se transforma fundamentalmente en un generador de confrontaciones.  En el ámbito de la primera dimensión de discusión, la confrontación se presenta entre quienes consideran que los equilibrios macroeconómicos son requisito necesario y suficiente para la recuperación económica de corto plazo, y quienes consideran que se ha entrado en un círculo vicioso de ajuste y contracción, o dicho de otra forma, entre corrientes ideológicas y políticas que sustentan diferentes modelos de conducción económica.  En el segundo caso, entre todos los sujetos de cualquier ejercicio de redistribución de riquezas:  los que financian o aportan, y el sinnúmero de sectores y subsectores que pelean por una porción mayor de una torta en declinación.

Surge pues la necesidad de enfoques alternativos, que eviten una ideologización innecesaria y generen mecanismos de construcción que faciliten acuerdos con el enorme atributo de la vocación de permanencia, o sea que trasciendan al gobierno de turno y sugieran líneas de trabajo definidas como políticas de estado. Dichos acuerdos, además de ser intrínsecamente beneficiosos, deberían tener un efecto externo de gran importancia, en la medida que contribuya a recrear un clima de confianza en la capacidad de nuestra sociedad de actuar como un cuerpo coherente ante las permanentes vicisitudes que un pequeño país como Uruguay deberá enfrentar en este mundo globalizado.

3. LOS AGENTES Y LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN

Nada debemos esperar sino de nosotros mismos

Convencionalmente asumimos, siguiendo a los economistas tradicionales, que en el campo económico los únicos actores relevantes son las empresas y el Estado. Como corolario, tendemos a concluir que cualquier modificación del comportamiento espontáneo de las empresas ante las fuerzas del mercado, sólo puede haberse originado en intervenciones del Estado.

Un análisis más cuidadoso de la realidad, sobre todo de las realidades de sociedades prósperas y florecientes, deja en evidencia que existe un tercer agente, con protagonismo creciente, que es capaz de desarrollar propuestas que motivan a las empresas a iniciar caminos de transformación competitiva.  Este agente está estrechamente relacionado con el conjunto de empresas y con parte de la comunidad que participarán de los efectos de las acciones de cambio.[5]

La forma en que estos nuevos actores se organizan puede ser muy variada, y en realidad no hay restricciones formales o formas preferenciales. Los atributos relevantes están más relacionados con sus motivaciones y capacidades que con la forma organizacional o el grado de representatividad institucional.

El aspecto esencial que define a este nuevo agente de cambio es el reconocimiento explícito de intereses compartidos.  Puede tomar la forma de mecanismos de coordinación entre grupos de empresas que tengan ciertos intereses comunes: puede que sean parte del mismo sector de actividad económica, o que ofrezcan sus productos y servicios a los mismos mercados, o que estén instaladas en el mismo entorno geográfico, incluso aunque su actividad sea totalmente diferente.   No coinciden necesariamente con las asociaciones gremiales empresariales, aunque tampoco tienen por qué superponerse y mucho menos entrar en conflicto con ellas.  No es imprescindible que la forma represente equitativamente a todos los involucrados, aunque puede ser deseable.

El potencial de estos nuevos agentes para modificar el comportamiento de las empresas y guiarlas hacia estados más competitivos depende más de otros atributos que no de la forma en que se organice:

  • Definitivamente le debe ser reconocido un ascendiente por parte de aquellos que van a recibir el resultado de sus influencias. Por ejemplo, cuando (una) (media) docena de personas de reconocida trayectoria en el sector del software en los últimos 20 años reúne sus capacidades para promover las exportaciones de las empresas del sector, es difícil que los responsables de algunos cientos de empresas que lo integran no presten atención.
  • Además de una autoridad tácita indiscutida, el agente debe ser percibido como portador de un interés genuino y generoso en que la intervención resulte exitosa.  Si a la primer propuesta que se presenta aparecen rumores de sospecha o dudas respecto a los beneficios que obtendrá el impulsor o a intereses no declarados, las empresas involucradas y otras instituciones relacionadas no confiarán en las mismas, por lo cual los cambios deseados no tendrán lugar.
  • Y finalmente, es necesario generar un grado de credibilidad basado en dos argumentos: que el análisis para resolver la dirección, la intensidad y la forma de la intervención sea completo y profesional, y que se dispongan los recursos (con sacrificio, naturalmente[6]) para implementar estas políticas propuestas

Es posible que a esta altura de la lectura muchos sigan sosteniendo que de todas formas el Estado tiene que brindar algunas soluciones o garantías básicas.  ¿Y si no las aporta a tiempo, qué?  No se pretende en este artículo discutir el rol o el tamaño del Estado, sino dejar establecido que hay muchas oportunidades para que las empresas hagan por sí mismas en lugar de esperar.  Por ejemplo, no hace falta esperar al Estado para definir los atributos de una marca sector-país con la cual intentar conquistar nuevos mercados de exportación, ni para monitorear el estado del arte de la tecnología o de los benchmarks en su ramo de actividad, ni tampoco para intercambiar experiencias exitosas o fracasadas respecto a la exploración de nuevos productos o mercados.

Ante la insistencia de algunos sectores o grupos empresariales en reclamar al Estado, no es ingenuo comenzar a sospechar que en realidad están ocultando su incapacidad de coordinación y articulación de propuestas realizables.

Modalidades de intervención

¿Qué son en definitiva, las intervenciones a las cuales hacemos referencia?  Cualquier acción de estos actores (el Estado o los nuevos agentes inter-institucionales que se acaban de describir) que tengan por efecto el alterar el comportamiento espontáneo de las empresas.  En lenguaje cotidiano, políticas de estado, políticas sectoriales, o políticas de reactivación.

Así como se ha mostrado que no es evidente que el único capaz de fijar estas políticas sea el Estado, tampoco son obvias las formas que adoptan estas intervenciones. En el marco de una economía mixta de mercado, hemos identificado tres modalidades de intervención: intervenciones indicativas, intervenciones regulatorias y por último, una nueva modalidad que proponemos denominar intervenciones anticipatorias.

Intervenciones indicativas

Las políticas indicativas sólo pueden ser llevadas adelante por el Estado. El Estado identifica un sector productivo cuyo desarrollo entiende es lento o insuficiente, y procede a intervenir mediante la concesión de determinados beneficios que no serían accesibles para el desarrollo del sector en condiciones de mercado libre.

El presupuesto implícito en estas intervenciones es la inexistencia de un equilibro general de mercado que genere un uso óptimo de los recursos. Existen casos en que aún cuando existiese acuerdo en cuanto a la existencia de dicho equilibrio, se considera a éste inadecuado (es el caso de las decisiones de gasto público en materia de educación y salud)[7].

Las intervenciones indicativas se apoyan en herramientas tales como las medidas proteccionistas, la concesión de beneficios tributarios, subsidios, otorgamiento de créditos blandos, inversiones en actividades de apoyo tales como la investigación básica, etc.

Uno de los ejemplos recientes más conocido es el conjunto de medidas impositivas que favorece el desarrollo de emprendimientos forestales.

Intervenciones regulatorias

Las intervenciones regulatorias consisten en intervenciones del Estado que alteran el marco regulatorio del sector en cuestión. Tanto las medidas tendientes a regular como a desregular un sector se encuentran comprendidas dentro de esta categoría.

El presupuesto implícito depende del diagnóstico de la situación de arranque, así como de la corriente de pensamiento económico que inspire al interventor.

Una intervención muy frecuente es la introducción de legislación de defensa de la competencia. El presupuesto de su aplicación es la existencia de una situación donde se hayan constatado imperfecciones en el mercado que habilitan a una o varias empresas a detentar posiciones que le son significativamente más favorables de las que obtendrían de haberse preservado las condiciones de competencia originales.

Otra intervención frecuente es la desregulación. Allí el diagnóstico puede ser similar al caso anterior, esto es, las condiciones de competencia se han degradado. Lo que es distinto es que tal degradación tiene como origen una regulación del Estado, la cual probablemente tuvo como principio presiones de las empresas del sector.

Un ejemplo radical de intervenciones regulatorias en Uruguay son los monopolios estatales. Si entendemos por sector el conjunto de empresas nacionales o extranjeras que ofrecen – o pueden llegar a ofrecer – un bien o servicio a los consumidores uruguayos, entonces podemos decir que estamos ante una regulación que dice que el sector no debe existir.

Intervenciones anticipatorias

Si se procede a realizar una revisión de la bibliografía en la materia, no se encontrará probablemente material donde aparezca esta calificación, en tanto la misma es nuestra conclusión respecto de cómo sintetizar un conjunto reciente de propuestas que se han realizado en el mundo académico, particularmente vinculadas al campo de la innovación y los análisis de Michael Porter referidos a los factores determinantes de la competitividad, y en particular a la competitividad de los clusters.[1]

Las intervenciones anticipatorias tienen por objeto acelerar procesos de desarrollo de sectores prometedores. Las intervenciones anticipatorias parten de los siguientes principios básicos:

1. La intervención debe acelerar procesos generando un nuevo estadio en el desarrollo del sector de carácter auto sustentable

Las intervenciones anticipatorias no tienen vocación de permanencia, y la verdadera prueba de su carácter es que su éxito debe tener implícita su auto extinción. O sea que a medida que el efecto deseado por la intervención se consigue, la propia política reduce su influencia. Su propósito es reducir el tiempo en que se procesan determinados cambios en un sector. El principal fundamento para realizar estas intervenciones es que la consecuencia de aceptar pacíficamente los ritmos “naturales” es la pérdida irreversible de oportunidades.  En cambio, en las intervenciones indicativas esta propiedad no existe.

Las intervenciones de desregulación tienen a veces este efecto, y otras el efecto contrario. Veamos un ejemplo. Michael Porter[2] puso en evidencia –y hoy nadie parece cuestionarlo – que el liderazgo que Suecia logró en el desarrollo de una industria automotriz basada en la producción de autos seguros está fundada en sus estrictas regulaciones nacionales en materia de seguridad. En la época que dichas regulaciones se implementaron, nadie dudaba respecto de que las exigencias de seguridad para la industria irían en aumento. La duda era si los consumidores suecos – al igual que los consumidores del resto del mundo – habían evolucionado suficientemente en la toma de conciencia respecto de sus necesidades en materia de seguridad. Las regulaciones eliminaron la incertidumbre para las empresas del sector automotor en lo que refería al mercado doméstico, lo que eliminó el principal obstáculo para la innovación. En la medida que la regulación fue consistente con la tendencia hacia la que evolucionaba el consumo permitió crear condiciones en el mercado nacional que anticipaban la evolución de los mercados de exportación.

2. La intervención debe llevarse a cabo en sectores donde la obtención de una posición de liderazgo sea una situación difícilmente reversible o donde el ritmo de desarrollo natural del sector es insuficiente para la generación de la masa crítica que se necesita para el “salto hacia arriba” del sector.

Las opiniones contrarias a cualquier tipo de intervención suelen partir del principio contrario, esto es, que cualquier situación de predominio circunstancial de un sector debido a asistencias gubernamentales es una situación reversible una vez que dicha asistencia finaliza. Como consecuencia, las intervenciones no tienen retorno social.

Las intervenciones anticipatorias sustituyen la teorización económica por un análisis estratégico del sector y de las modalidades de intervención.  Por ejemplo, las exoneraciones impositivas que se han concedido al sector software en Uruguay pueden considerarse una intervención anticipatoria – independientemente de que haya sido o no conceptualizada como tal al momento de adoptarse. Existe un costo evidente que es la pérdida de recaudación. Podría entenderse que la medida se adopta en la convicción de que ello coadyuva a generar condiciones favorables para la radicación de empresas de software extranjeras, generándose así un polo de desarrollo. La posición contraria

sostiene que lo que se logre hoy se perderá el día que el marco tributario cambie, esto es, desconoce la existencia de condiciones en las cuales la generación de una masa crítica genera un cambio cualitativo que introduce nuevos y poderosos atractivos a la radicación de inversiones, que se vuelven difíciles de replicar por otros países.

El sector forestal también reúne las condiciones que justificarían la adopción de intervenciones anticipatorias, si bien en su momento se adoptaron intervenciones indicativas. En este sector, el surgimiento de un sector industrial tiene como requisito previo la existencia de una masa crítica de madera disponible para cosechar.  Al considerar que las tasas espontáneas de crecimiento de las superficies cultivadas eran insuficientes para permitir la aparición de un sector industrial dedicado al procesamiento de la madera, está implícito en el razonamiento la evaluación que el retorno social de adelantar la aparición de este sector industrial excede los costos asociados.

3. Las modalidades que adoptan las intervenciones anticipatorias son, por su orden, la atenuación o eliminación de incertidumbres y otros obstáculos al avance del sector (“despejar el camino”), la exigencia creciente de la demanda (“tirar del carro”) y las actividades de estímulo sobre el propio sector (“empujar el carro”).

Tal como se ha planteado al principio, las intervenciones anticipatorias aceleran procesos, y pueden visualizarse como mover un carro, para lo cual se tienen tres alternativas: empujar el carro, tirar del carro o despejar el camino.

Los sectores donde las intervenciones anticipatorias resultan efectivas son típicamente sectores incipientes con una gran relevancia de la innovación, atributos ambos que llevan a la existencia de un fuerte componente de incertidumbre. Esas incertidumbres, conjuntamente con otros obstáculos, ejercen un efecto inhibidor sobre el desarrollo del sector, pudiendo llegar a ser paralizante. Las incertidumbres son pues “las piedras en el camino”.  Entonces la reducción de las incertidumbres (o “despejar el camino”) se transforma en la vía más sana y más genuina de motivar el comportamiento buscado.

Es usual que un grupo de empresas de un sector sienta la necesidad de adoptar determinadas decisiones estratégicas, pero la efectividad de la decisión depende en gran medida de que todas tomen o no decisiones similares. En algunos casos este problema puede resolverse por medio de la coordinación entre las empresas, pero si existen fuertes incentivos para ser el único que no acompañe, la coordinación puede llegar a ser una vía inefectiva, situación que se da en llamar el dilema de los bienes públicos[1].

Las medidas que “tiran” consisten en provocar que los demandantes de los bienes o servicios provistos por el sector, planteen un nivel de exigencias más alto que fuerce al sector a aumentar su ritmo de evolución.  Esta técnica es bien conocida por los profesionales del marketing, quienes construyen marcas para productos de consumo masivo para hacer que los clientes reclamen (o “tiren de”) ese producto en el punto de compra habitual.  La otra alternativa es  “empujar” el producto a través del canal por medio de promociones.  Un ejemplo de medidas que “tiran”, a la cual muchos uruguayos nos vimos sometidos, fue la política de ofrecer teléfonos celulares a muy bajo precio, incluso a regalarlo;  una vez en posesión del aparato y de la línea, el efecto inevitable es comenzar a utilizarlo.

Por último, tenemos las medidas que “empujan”. Estas medidas son las típicas medidas que se utilizan en las intervenciones indicativas y presentan el grave riesgo de generar distorsiones indeseables, razón por la cual son poco consistentes con las intervenciones anticipatorias, aunque en algunos casos pueden ser aplicables  Un ejemplo de intervención anticipatoria que “empuja” es la asignación de fondos públicos a la investigación básica. 

Veamos otro ejemplo donde coexisten los tres tipos de intervención.  La Presidencia de la República creó hace un par de años un comité[2] cuyo cometido principal es establecer e impulsar el desarrollo de una estrategia nacional para el desarrollo de la Sociedad de la Información.   La iniciativa es en sí misma anticipatoria, ya que pretende acelerar la instalación de nuevas dimensiones para la vida cotidiana, cuya realización futura es innegable.

En el marco de las actividades promovidas por este programa, una de las iniciativas más difundidas ha sido la comercialización de computadoras personales en condiciones favorables de precio y financiamiento.  Claramente esta medida empuja herramientas (computadoras) hacia los ciudadanos, por medio de ofertas tentadoras, para crear las condiciones estructurales para la construcción de la mencionada Sociedad de la Información.   Si el paso siguiente fuera estimular en forma definitiva el desarrollo de aplicaciones de comercio y transacciones electrónicas, y su uso masivo por parte de la población, la sustitución de la mayoría de los mostradores y oficinas de atención al público del Estado por diálogos virtuales a través de Internet sería una medida que tira.  En cuanto los consumidores no tienen otra alternativa que utilizar estos nuevos canales de comunicación, exigen a los organismos que simplifiquen trámites, estandaricen procesos y desarrollen nuevas habilidades para atenderlos mejor. Para completar el trío, incorporemos una intervención que despeja el camino, liberando a los múltiples actores del nuevo mapa de proveedores y clientes de las regulaciones a las que hoy están sujetos (proveedores de Internet, operadores de telecomunicaciones, proveedores de telefonía, imagen y contenido, etc.)

4. Las intervenciones anticipatorias exitosas tienen que tener la propiedad de ser autocancelables.

En la medida que la anticipación de la orientación hacia la cual evoluciona el mercado es correcta, el simple transcurso del tiempo lleva a que la intervención deje de tener efecto, en tanto la realidad ocupa los espacios generados.

Veamos cómo una intervención puede ser indicativa o anticipatoria de acuerdo a la forma que se implemente. En Uruguay se ha aplicado durante décadas una política de subsidio al sector forestal. Los presupuestos de esta política podrían considerarse propios de una política anticipatoria (existía un potencial importante para el desarrollo del sector, se sabía que se necesitaba la generación de una masa crítica de producción que ningún agente en forma individual podía lograr, lo que llevaba a N potenciales inversores a no invertir, en tanto no sabían que iban a hacer los N–1 restantes, el logro de una posición de liderazgo por parte de otros países de la zona podrían inhibir definitivamente las perspectivas del sector). No se trataba de una intervención anticipatoria en tanto los subsidios concedidos evolucionaban proporcionalmente al desarrollo del sector, esto es, eran mayores en la medida que el sector crecía.

El gobierno procura ahora la eliminación del sistema en un determinado período de tiempo. Para que hubiese sido una intervención anticipatoria, una alternativa hubiese sido afectar a los subsidios un monto fijo de recursos, lo que hubiese llevado a una disminución progresiva de su incidencia en los nuevos emprendimientos, a medida que estos aumentaban. Dado que su incidencia pasa a ser cada vez menor, llega determinado momento en que pueden eliminarse los subsidios sin afectar significativamente la situación de las empresas beneficiadas. Se podrá decir que esta solución introduce una incertidumbre (contra cuántos competidores deberé disputar los subsidios disponibles) pero la política original también contenía una incertidumbre importante que cualquier inversor profesional vería (hasta qué punto el gobierno podrá soportar las consecuencias del éxito de su propia política).

4. CONCLUCIONES: INTERVENCIONES ANTICIPATORIAS PARA LA REACTIVACIÓN

Las intervenciones anticipatorias tienen a nuestro criterio una serie de ventajas que las hacen muy atractivas como metodología para la formulación e implementación de medidas de reactivación, que se detallan a continuación.

Las intervenciones anticipatorias reafirman el papel subsidiario del Estado

Las intervenciones anticipatorias tienen implícito el principio de subsidiariedad del Estado[3]: tanto Estado como sea necesario, o sea que el Estado participe solamente en aquellas actividades en las que el desempeño de los particulares no sea satisfactorio para el interés general, en oposición a lo que se propone en algunos ámbitos, que es aceptar la iniciativa privada solamente para las áreas que el Estado no es capaz de resolver.[4]  En el Cuadro 1 se representa el peso relativo del Estado y de los agentes inter-institucionales de acuerdo al tipo de intervenciones que se adopten.

Cuadro 1: Participación del Estado y de agentes inter-institucionales en función del tipo de políticas de intervención.

GRAFICO

En las intervenciones indicativas el Estado es actor principal, cuando no el único, lo cual es razonable en tanto el peso del componente redistributivo es fundamental.

En las intervenciones regulatorias el sector privado tiene un mayor peso relativo, en tanto existen multiplicidad de mecanismos que contemplan su actuación.

En las intervenciones anticipatorias las organizaciones inter-institucionales pasan a tener un rol fundamental. Una de las razones que sostiene este argumento es su condición de autocancelables. Asegurar que las intervenciones anticipatorias desaparezcan una vez que consigan su  objetivo, dependen de tres factores que deben priorizarse en su diseño:

  1. que el sector privado sea el factor fundamental en la implementación de las medidas,
  2. que dicha participación sea voluntaria,
  3. y que no existan recursos significativos asignados por el Estado para llevar a cabo estas intervenciones.

Diseñadas de esta manera, el involucramiento del sector privado en las intervenciones estará sujeto a su percepción de que éstas tienen probabilidad cierta de alcanzar los objetivos definidos y que dichos objetivos siguen siendo congruentes con sus intereses sectoriales. Cuando dicha percepción no existe, el desinterés del sector privado lleva automáticamente a la extinción de la intervención por desaparición del agente interventor.  Por ejemplo, el establecimiento de un centro de investigación en cualquier disciplina científica o social, financiado íntegramente por las empresas u organizaciones receptoras de los productos de investigación, solo sobrevivirá si dicho producto resulta valioso para los clientes, y por lo tanto estarán dispuestos a sostenerlo económicamente.  Cuando las empresas no estén dispuestas a financiar el presupuesto del centro de investigación, será porque no perciben valor en su existencia.

Nótese que esto no sucede cuando el agente interventor es el Estado, en tanto el organismo responsable no tiene como restricción el requisito de desempeño – el éxito en el logro de los objetivos – al mismo tiempo que pasan a desarrollarse intereses personales e institucionales de los involucrados que son ajenos a los intereses del sector y que llevan a perpetuar intervenciones que resultan comprobadamente ineficaces o ineficientes.

Ofrecen un modelo explicativo racional para justificar las intervenciones

En momentos como el actual, hasta el más ortodoxo admite la necesidad de intervenciones. El problema es que el esquema teórico clásico sólo aporta fundamentos para las intervenciones regulatorias. Tal como se ha mencionado, esa predisposición a tomar medidas puede generar problemas mayores que los que procura resolver. El modelo de las intervenciones anticipatorias plantea exigencias claras que deben cumplirse para que la intervención se justifique, brindando asimismo el herramental analítico necesario para resolver la dirección, intensidad y forma de la intervención.

Fortalece a la sociedad civil

En épocas de crisis como la actual, es comprensible que muchos individuos busquen en el Estado una garantía para lo que consideran algunos de los derechos fundamentales.  Sin embargo, también se suelen oír ácidas críticas a la excesiva predisposición de la sociedad uruguaya a reclamar al Estado la solución de sus problemas. Es posible que esta crítica tenga fundamento, pero también es cierto que existen problemas reales que exceden la capacidad de acción de aquellas instituciones sobre las cuales están asignadas tradicionalmente las responsabilidades.   Hay un amplio espacio disponible para que grupos de empresarios, asociaciones civiles, o agrupaciones de consumidores propongan iniciativas anticipatorias que además de contribuir a la superación de las dificultades circunstanciales, fortalezcan el rol de la sociedad civil en la construcción de una mejor calidad de vida.


[1] No es cierto afirmar que cualquiera de los dos factores está supeditado al otro, ni que sea imprescindible que ambos estén presentes simultáneamente.  El lector no tendrá dificultad en identificar empresas uruguayas que triunfan individualmente a pesar de que el sector que integran está colectivamente sumergido y sus reclamos poco atendidos, así como otros sectores que aun bajo condiciones de cuidado preferencial por parte del Estado, no logran dar a luz a empresas exitosas.  Naturalmente, si el lector insiste, tiene disponible la muy uruguaya tentación de calificar a las primeras como “excepciones que no son repetibles”, y a los segundos como “sectores en los que la ayuda nunca alcanza”.

[2] No menos notoriedad ha tenido reiteradas manifestaciones de empresarios reconocidos por la sociedad como modelos de éxito, en el sentido de no esperar nada por parte del Estado (aunque esto no signifique renunciar a lo que creen sus derechos esenciales), sino a confiar únicamente en sus propias fuerzas y en las de la comunidad inmediata.  Creemos que el análisis aquí desarrollado incluye adecuadamente este tipo de posiciones, que lejos de ser antagónica a la discusión del rol del Estado, la complementa.

[3] El Método Científico de Toma de Decisiones, FHN-115, Nota Técnica del IESE, Barcelona.

[4] A modo de ejemplo, las consecuencias nefastas de las reducciones generalizadas de gastos en el sector público en lugar del análisis cuidadoso y permanente, tema que se analiza en otro artículo de este número de la revista.

[5] En un trabajo de investigación académica realizado recientemente, los autores se propusieron definir para cierto sector de actividad, cual sería la lista de las acciones necesarias para multiplicar la capacidad exportadora de dicho sector en varias veces, y de ellas, cuáles acciones podrían integrar una wish-list a solicitar, por ejemplo, al Presidente de los Estados Unidos, en la fantasía que pudiera concederlas.  Sorprendentemente, la mayoría de las acciones requeridas cayó en la columna “el propio sector”, en lugar de anotarse bajo “a pedir”.  Claro, siempre hay un grado de dependencia de la globalización mundial, del riesgo país, y de las condiciones macroeconómicas.  Pero la buena noticia es que la mayor parte de lo que hay que hacer está manos de los propios empresarios.

[6] Los recursos que no representan esfuerzo para el que los disfruta tienden a ser mal valorados, y lamentablemente frecuentemente mal administrados.  En este sentido afiliamos plenamente a que las iniciativas tienen que poder costearse a sí mismas, luego de un razonable período de incubación.

[7] El Prof. Milton Friedman, que está libre de toda sospecha de ser catalogado como un intervencionista, reconoce esto de forma implícita en su análisis y en sus propuestas.  El total de recursos que una sociedad debe dedicar a la educación, como una combinación de cantidad (años de formación básica) y de intensidad (recursos económicos asignados), no se lograría si estas decisiones se dejaran libradas al criterio de cada familia.  Entonces se acepta que para ciertas decisiones, el equilibrio natural del mercado no indica la “mejor” asignación de recursos, por lo que hace falta una intervención externa para corregirla.

[8] Ver Porter, On Competition, 1998.

[9] Ver Porter, La Ventaja Competitiva de las Naciones, Vergara, 1991.

[10] Una situación en la que muchas partes diferentes pueden usar en beneficio propio un recurso cuyos derechos de propiedad no están suficientemente definidos ni pueden ser exigidos, lo que impide que los individuos soporten plenamente los costos de sus acciones y reciban los beneficios que creen. También llamado problema del oportunismo (especialmente en las situaciones en las que es difícil excluir a las partes que no pagan el recurso) o problema de los bienes públicos. Las ineficiencias resultantes han llevado a acuñar la expresión tragedia de los bienes comunes. Ver pág. 714, Milgrom & Roberts, 1993.

[11] Comité Nacional para la Sociedad de la Información.  http://www.uruguayenred.gub.uy

[12] El principio de subsidiariedad tiene como función general garantizar un grado de independencia a una autoridad inferior, local o individual con respecto a una instancia superior, centralizada o colectiva.  En este caso el principio se aplica a que todas las actividades económicas necesarias sean realizadas por emprendimientos particulares, y que el Estado solo actuará cuando la acción de estos particulares resulte insatisfactoria o ineficaz.  Este principio está consagrado por la Unión Europea, en referencia al respeto de las competencias de cada país miembro por parte de las autoridades comunitarias.  Ver Jaime RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, El Ministerio de las Administraciones Públicas y la descentralización de España, en A.A.V.V., El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI, homenaje al Prof. Dr. Ramón Martín Mateo, T.I, p.348. y Johannes MESSNER, Ética social, política y económica de la ley del derecho natural, Madrid, 1967, p.334.

[13] Es interesante observar determinadas situaciones donde la demarcación de los limites de acción de unos y otros con fundamento ideológico son desplazados luego ante la dura realidad de la gestión operativa.

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